1869年一个美国专栏作家如此描述国会山上的一种怪物:牠们“卷曲游走于又长又曲折的地下通道,爬过走廊,身上黏液从长厅沾到会议室去,最后它在国会的大堂中伸展全身——这只刺眼的爬虫、这只巨大且满身鳞片的毒蛇”。在当时美国纸醉金迷、贪腐成风的“镀金时代”(Gilded Age),这怪物般的形象所描述的正是150年后仍然盘踞华盛顿K街的说客(lobbyists)。

根据独立政治研究机构Center for Responsive Politics(CRP)的统计,2020年美国联邦层面的游说开支高达35.3亿美元,牵涉1.15万个说客,当中近九成开支也出于企业,而工会只占不足1.5%。这种财权与政权的混合体,为何在美国人民普遍的厌恶之下,依然能够存活至今,甚至愈发生气勃勃?

游说其实是请愿?

跟美国大多数的政治现象一般,答案可以从宪法中寻得。宪法第一条订明“国会不得制定关于下列事项之法律:……削夺人民和平集会及向政府请愿救济之权利(the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances)”。虽然此法将“和平集会”与“向政府请愿”放在一起,其“请愿”之意明显是指与民众示威类同、向政府表达意见的行为,但经后世解读,“请愿权”是变成了对人民控告政府,以及个人、团体与企业向政府进行游说的宪法权利。

但这样的解读,其实也算不上“司法创新”,而是有其宪法立法原意的根据。美国国父之一、第四任美国总统麦迪逊(James Madison)在其《联邦党人文集》(The Federalist Papers)的文章就提到,要避免特殊利益团体的“危险罪恶”伤害全国利益,正是要靠不同的特殊利益团体互相抗衡、各自抵销影响。在他看来,这也是广大代议制共和国的好处所在,因为国家够大才能保证国内互相抵触的特殊利益够多。

代表华盛顿游说文化的K街:

这与今天的国会山游说景象其实颇为接近。《基督科学箴言报》(Christian Science Monitor)就曾指“人们很难会在美国社会找到一个不作游说的部份——从烘焙店到银行家、从养鸡业到私营大学,甚至是出版本报的教会(都有作游说)”。

到CRP极其详尽的数据库查找,大家也可以看到,从亚马逊、Google到红十字会、联合国儿童基金会(UNICEF),都连年出资投入华盛顿特区K街所代表的游说业界。而各方也会因其对立利益而各自动员说客,造就出麦迪逊心中各派互相制衡的景象,例如特朗普2018年推出钢铝关税时就曾掀动一波立场各异的游说热浪

不过,麦迪逊对请愿文化或游说文化的发展却忽略了很重要的一点,那就是钱。

关系是一种有价商品

在麦迪逊的想像中,进行请愿或游说的是一个个各自有特殊利益的团体或个人。但事实上,这在麦迪逊下笔撰文的时代已不切实际。全国以至各州的政治中心远在天边,特殊利益团体通常也就只能雇用专人去为他们请愿,因此钱就成为了游说的先决条件。

1792年,被认为是美国第一个说客的William Hull出身于新英格兰康州(Connecticut)、在独立战争时曾有中校军阶,却得维珍尼亚州(Virginia)的老兵雇用去当时的临时首都费城(Philadelphia)为老兵争议权益。到1795年,费城报章已描述说客经常在国会外徘徊,希望对官员作出游说。

Hull的事例看似非常单纯,却突显出一个重点:要接触到游说对象本身是需要金钱付出的,没有钱的话,游说的前提也就不存在。而当中所牵涉的也不只是地理上的距离,还有人际关系上的距离。于是,从某个角度而言,说客所贩卖的就是他们与位高尊重者、政府中人的关系。

1860年的华盛顿特区,图中可以国会大厦尚未完工。(Wikimedia Commons)

在“镀金时代”曾有“游说之王”之称的Sam Ward,就极其精于此道。在1860年代,华盛顿的议员们通常只在其“旅居”首都的简陋旅店用餐。有见及此,Ward就自行收藏红酒、雪加,并且与市中罕见的高级餐馆打好关系、制作餐单,将自己包装成议员们的餐厅经理,向他们推荐美酒名菜,安排他们与其客户“碰巧”在餐桌上相遇。而Ward为了证明自己在华盛顿政坛的长袖善舞,也经常漫不经心的用上国会委员会的文具。

由于联邦政府在全国性各个范畴的规管权力愈来愈大,适逢美国经济的高速发展,企业家愈来愈留意到影响政府政策的重要性,特别是在政府对于铁路兴建的资助和关税的问题上。当时的一位铁路大亨Thomas Scott据称就曾雇用近200位说客为其服务;他在1870年代主政宾州铁路(Pennsylvania Railroad)之时,该公司在其州议会大厦更设有办公室。而上述的Ward在美国内战后更曾受雇于财政部,以游说国会减少收回市面上的货币。

在政经结构与今天可比的“镀金时代”,当时对个别说客的报道已显示出著名说客的收入与今天已堪比较,可知其产值规模之大。

虽然今天的美国以汽车文化为代表,铁路发展落后,可是在镀金时代,铁路业却是资本集中地。(Wikimedia Commons)

这种关系的销售,在过百年后的今天,却已不必透过政府文具的符号去暗示,而是可以光明正大的透过政、商界的“旋转门”(revolving door),以至华盛顿政界、智库、媒体、学界所构成的紧密连结圈子去显示自己的关系网。正如本系列前文所述,不论民主党,还是共和党,这种小圈子所构成的人际关系网都无可避免。

由于关系作为一种商品,可算是虚无飘渺之物,难以量化计算。在企业界“有胜于无”的考虑之下,无论游说整体而言最终是否有效,钱仍然会不断流进游说行业。这就造成了游说业与政客之间的关系纠缠:从政得来的关系在游说业而言最具价值,而有从政背景的说客当然比没有从政背景的说客有更多“国会文具”,身价更高——这就使说客与官员两种身份的区别往往只在时间的先后,进一步巩固旋转门造成的小圈子文化。

间接利益输送的结构

当然,华盛顿政坛的关系只是游说的前提,而不是其成功的保证。游说要成功,还是要仰赖于说客说服其游说对象为何支持其主张的政策对自己也是有利的。

有时候,游说会演变成直截了当的贿赂,例如1872年的“Crédit Mobilier丑闻”就牵涉铁路业说客透过一位国会议员向其他议员分发铁路股份,换取他们支持包含夸大建造成本的铁路计划,让该公司能够从中获利。时至2000年代的著名Jack Abramoff案,亦有众议院议员被指收受贿赂。

不过,很多时候,游说之间的利益交换会以更有隐匿的形式进行。政客的利益大致有二,一是钱,二是权,而在美国的选举体制中,权也离不开钱——例如2020年的美国大选总花费就高达140亿美元。

在钱的层面,官员与说客之间的“旋转门”身份转换,往往造就了间接的财路。这种现象在今天的华盛顿极其普遍。根据CRP的统计,拜登政府就有过至少75位官员曾经在游说行业中工作过(包括加入政府前或离开政府后),而本届国会议员的高级幕僚当中就有超过120人曾担任说客。

1889年刊登在《PUCK》杂志上的讽刺漫画,图中可见肚满肠肥代表各大产界的商人从“垄断者入口”(图右大门)进入议会,而图左上写着“人民入口”的小门却被关上。(美国参议院网站)

在权的层面,说客当然可以“说之以理”,尝试说服政治人物其主张的政策有助其选举;可是在美国极其昂贵的选举制度之下,政治捐款就成为了企业及其说客支持政客争权的重要工具。事实上,不少说客皆以为政客募捐为业。

这当然说不上是直接的贿赂,但其“类贿赂”的性质却极其明显。上文提到的著名说客Jack Abramoff在2011年的一个访问中就简单直接地说明了个中的吊诡之处:“你不能花25块美元去给国会议员买个午餐,或者给他一个汉堡或者牛排……不过,你可以带他到一个募款午餐,不只买给他那块牛排,还多给他25,000块美元,只要把这个称之为募款活动就好。”

而在2010年最高法院在“联合公民诉联邦选举专员会案”(Citizens United v. Federal Election Commission)的判决后,捐款更几乎变得毫无上限——只要政治行动委员会(PAC)只作不直接捐助选举的支出(例如刊登广告等),此行动将能受到言论自由的宪法权利保障,委员会不设收受捐款上限,而其支出也没有上限。

这就造成了美国两党的“军备竞赛”,不断推高选举开支,使选战愈来愈昂贵,也使政客愈来愈依赖更高的捐款。2020年的140亿美元选举支出是2016年的两倍,也远远高出2000年的46亿美元。

1902年刊登在《PUCK》杂志的漫画,漫画题为“参议院大厅所须的改变”,图右进入参议院的“另一道门”已被关上,图左尚开的门前则放着投票箱,显示选票而不是钱才是政治决策的应然依据。(AbeBooks)

由于钱才能买到关系,而要透过关系达至游说的政策目标也需要多重间接资金支持,因此麦迪逊预想中的各个特殊利益团体互相竞争,从而制止个别利益团体的独大的机制,已经完全变质、异化,成为了钱与权的正向恶性循环。

百多年来,当人们批评游说行业时,游说业的支持者总会提出“任何团体也是特殊利益团体”的观点,指出绿色和平、红十字会等等也有其特殊利益,同时亦有参与游说。这并没有错,但问题却在于这些团体与企业之间的财力不配,以及此财力不配所带来的权力不配。例如美国红十字会在2020年的游说花费只得14万美元,而美国商会同年的游说花费却达至8,191万,还未算上长期在游说支出排行榜名列前茅的企业,以及这些企业透过“旋转门”、政治行动委员会等机制所投入的资金。

要使游说的性质回到宪法中“请愿”的初心,就要截断钱与权的紧密关系。然而,当钱权利益结构已然主宰华府运作的当下,这也许是个不可能的任务。

「版权声明:本文版权归多维新闻所有,未经授权,不得转载」


新闻来源:多维新闻网