在南海问题上沉寂已久的民进党政府,近日像是苏醒一般,自3月3日民进党中常会邀南海专家林廷辉前往报告、蔡英文并作出裁示以来,短短一个半月之内,相关政策不断涌出。

举凡主管南海的台湾海委会主委李仲威表示争取“空中兵力整建”、台湾与美国签署《海巡工作小组了解备忘录》、海巡署重申完成东沙岛与南沙岛的红隼火箭弹筹补、李仲威又称中共无人机若进入东沙岛领空“该开火就开火”、太平岛码头整建案设计图曝光、东沙岛跑道整建开工等;甚至连台湾驻欧盟代表蔡明彦都公开呼吁北约“重视中国对南海的军事控制”,以评估“对北约利益的冲击”。其中,东沙岛跟太平岛纷纷宣布实弹射击,可说是最强硬的政策作为。

台湾在东沙岛主要是海巡人员驻防,但是军队还会借由移地训连等名义进驻,图为驻守在东沙岛的台湾海军陆战队。(台湾国防部)

各方动作频频 结构时效迫近

这一系列的政策动作,炒热了台湾新闻版面忽视已久的南海议题,也可谓是民进党政府南海政策的一个巨变。要理解这个巨变,南海的结构性中美博弈因素难以忽视,尤其2021年是个重要的时间节点,中国大陆原定今年底与东盟(ASEAN)国家完成《南海行为准则》(COC)的三读与签订,但美国显然不接受,持续维系美国跟西方国家在南海的“存在”,以凸显美国印太政策的利益。

于是中美双双方近期动作不断,分别试图联系南海周遭几个政府,包含台湾、菲律宾、马来西亚、印尼、越南、文莱等。除了美军航母罗斯福号打击群巡弋南海外,美国也与菲律宾、马来西亚等国进行联合军演;且德国、法国、英国、加拿大、澳大利亚乃至于日本等美国盟国舰艇,亦皆相继传出驶往南海的消息,日本并与菲、印、马、越四国都签署了《防卫装备品暨技术转移协定》。对于加拿大军舰从文莱航向南海,加拿大国防部发言人布蒂利耶(Daniel Le Bouthillier)则表示,“南海是军舰最实用的航道”。

近期南海南沙群岛牛轭礁有菲律宾船只与中国大陆渔船的对峙,局势相对紧张,图为2021年4月14日,菲律宾于南海牛轭礁巡逻。(AP)

不只于此,各方政治动作也很多,例如《美日联合声明》重申反对中国大陆在南海“非法海事主张和活动”。此前美国驻越南大使康达(Daniel Kritenbrink)称美越已在南海问题上创建共识、美国反对其他国家在东南亚地区的举动,尤其是企图威吓、挑衅、胁迫其他国家的中国。美国国家安全顾问苏利文(Jake Sullivan)与菲律宾国家安全顾问艾斯佩隆(Hermogenes Esperon Jr.)通话时,针对牛轭礁事件重申《美菲共同防御条约》适用于南海。日本也与印尼进行“2+2会谈”,会后日本防卫大臣岸信夫并称日本自卫队考虑与印尼军在南海举行联合演训。

而中国大陆外长王毅则在福建南平会见了印尼、马来西亚与菲律宾外长,会后受访强调要在疫苗生产方面更紧密合作,并加速《南海行为准则》磋商,称“中国和东盟十国已达成高度共识,即这个‘准则’应当具有实质意义并行之有效”。此外,解放军南部战区也在南海举行军演,其航母辽宁号战斗群近日亦停留南海。

东盟成员集体“向外博弈”

如果借用蔡英文的词汇,在南海议题上的行为者是“相关国家”,那么作为中国大陆与美国双方拉拢焦点的“相关国家”,则可以分为两类:一类是东盟成员(菲律宾、印尼、马来西亚、越南、文莱);另一类则是非东盟成员,仅只台湾。

先来看东盟国家,东盟虽然赞成“自由航行”、《联合国海洋法公约》这些美国极为强调的“国际法”,却也是同样强调中国大陆重视的《南海各方行为宣言》及《南海行为准则》的磋商;所以,至少在规则上,东盟没有与中美任一方彻底唱反调。而第一类国家虽然在军事上多与美国和盟邦保有紧密联系,但在经济与防疫上,却也与中国大陆有许多合作,包含一带一路与疫苗。

东盟国家并没有在中国大陆与美国间选边站的企图,反而更在意的是如何极大化东盟的利益。图为2020年11月14日中国大陆总理李克强出席第23次东盟与中日韩领导人会议。(新华社)

本质上,东盟国家遵循《东盟宪章》揭橥的“中心性”原则,亦即让东盟成为“与外部伙伴关系及合作的主要动力”。东盟各国在南海议题上,虽然立场不尽然相同,甚至彼此主权立场有所矛盾,但是每年两次的东盟峰会声明,内部国家都能达成共识,反复对外重申共同立场。

东盟的“中心性”原则,其实也是一种集体向外博弈的力量,从中引申出对中美两大强权讨价还价的重要筹码。毕竟从竞争的结构来看,中国大陆的“一带一路”与美国的“印太战略”都需要东盟的支持,而东盟也以自身利益的考量提出相应立场与索价。

简言之,东盟的作为,是一种能够从中国大陆跟美国双方争取更多经济与战略利益的模式,“中心性”实则是一种主体性。相较于此,台湾在南海议题乃至于中国大陆与美国博弈上的立场就显得明显选边站,社会却很少关心,在南海立场上贴近美国是否能够展现台湾的主体性,更遑论这样的南海政策能够取得多少利益。

南海站队抗中 难觅实质利益

东盟成员坚守“中心性”、不选边站,其实也更能受到中美两强的重视,因为双方都需要争取。例如2019年美国驻泰国大使戴桑布雷(Michael George De Sombre)接受泰媒专访时即曾表示,“如果你想和中国交朋友,没有问题,但我们觉得美国是更好的朋友,而且会持续展现出这样的特别性”。

向来强调“人权”的美国政府,在面对东南亚各国政府独裁或者有违反人权嫌疑时,已不能动辄再予以高声斥责或者惩罚,而必须有所迁就以避免被控“干涉内政”。例如2020年迄今的泰国示威运动,美国使馆强调没有给予支持;而北京则是在疫情期间优先与东盟合作疫苗跟防疫事宜,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)也成功签订,中国大陆对东盟第一年立即降为零关税的产品高达4,922项。

从整个图景来看,对东盟各国来说,南海议题并不是它们在中美博弈之间的首要,而是整体国家利益的一部份。尤其南海周遭国家也很清楚,美国对于它们的主权立场并不完全赞同,特别是美国坚持使用“无害通过权”,显然与越南立场抵触。它们适时呼应美国立场,其实是与北京谈判的手段跟筹码。

南海诸岛划归台湾海巡署负责驻守,而台美近期签订《设立海巡工作小组了解备忘录》,也让台湾在南海立场上的态度不若以往模糊,图为台湾3月26日举办台美签署《设立海巡工作小组了解备忘录》的茶会,现场并有多国驻台代表、大使出席。(吴逸骅/多维新闻)

反观台湾,目前已在南海议题乃至于整个两岸和外交政策上都主动站到了北京的对立面,导致台海跟台湾控制的南海岛屿都冒着不少的军事风险与政治紧张。但是付出那么大的代价,台湾并没有从“站队”美国这边得到实质而具体的政经利益,反而更多的是自掏腰包补贴美国社会与政府需求。例如捐赠口罩等设备力助美国防疫、频频宣布各项军购案、主动开放莱猪进口,以及暴增的对美国能源依赖,连“护国神山”台积电也斥资巨额到美国设厂。

南海看似有中美“两阵营”,事实上东盟国家根本没有加入哪个特定阵营,而是游移中美双方,谈得更多利益且维系了主体性。仅有台湾,在“台美友好”不断升温的诱惑下,站到了南海“抗中”第一线,但是这个姿态并无法向华府或北京任一方取得谈判筹码。

民进党政府也许应该从东盟“中心性”得到启发,面对中国大陆与美国两强博弈,怎么从中找到台湾的利益,并创建台湾的主体性?检讨当前这种选边站式的南海政策,不失为一种好的开端。

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