拜登在竞选期间曾表示,美国应该“尽我们的努力,结束奖励全球避税天堂的全球‘逐底竞赛’(race to the bottom)”。如今,他的政府似乎愿意兑现这一承诺。

今天大部分流行科网大企,大都来自美国,因此开征数码税对美国影响最大。(Reuters)

由于缺乏全球企业税制度,跨国公司得以从避税天堂和合法避税中获益,使它们能支付微不足道的税款。全球税制改革早该进行,但主要经济体之间的分歧使这一进程停滞不前。如今,拜登雄心勃勃的基础设施计划使他不得不寻找新的筹资途径,包括重启全球税务协议的国际谈判。

全球税制改革的新机会

多年来,经济合作及发展组织(OECD,中文简称“经合组织”)一直在制定一个双支柱的全球税务计划。

图为2020年12月1日,当时已获提名担任美国财长的耶伦,在美国达拉华州威尔明顿发表讲话。(Reuters)

第一支柱旨在使其成员能够在公司产生利润的地方征税,而不论其总部在哪里,主要针对Google、苹果或亚马逊等美国科技巨头。(这一税务提案通常被称为“数码税”,英文为“digital tax”。)第二支柱旨在为所有公司制定一个全球最低税率,以避免各国竞相用越来越低的税率吸引大型跨国公司。

问题是这样的数码税大多会影响美国公司,而美国政府以往都一直拒绝考虑它。因此,华盛顿成为这种国际税务协议的政治进展停滞不前的主要原因。举个例子,去年6月,欧洲国家与美国的谈判陷入僵局,被特朗普政府暂停,美国甚至警告其他国家,如果他们实施数码税,就会征收报复性关税。

然而,如今拜登急于为自己的政策加税,可能为加强与经合组织成员国在全球税务协议上的合作铺平道路,因为民主党的国内经济议程部分取决于其他国家是否采取于美国类似的税务政策。

法国政府2019年3月6日宣布向包括苹果公司和亚马逊在内的科技企业征收数码税。图为法国财长勒梅尔2017年5月22日在德国柏林向媒体讲话。(Getty)

拜登政府提议将美国企业税率提高到28%,并希望设立一个21%的全球最低税率,将对任何一个税率较低的国家的企业利润征收。但要做到这一点,美国需要达成全球协议,否则本国企业可能会干脆把总部搬到其他司法管辖区,以规避美国的税务规则。因此,美国对“数码税”妥协的可能性越来越大。

今年2月,美国财政部长耶伦(Janet Yellen)表示,美国不再一定反对这种妥协。随后,在上周一(4月5日),耶伦承诺将与其他发达国家合作,就全球企业最低税率达成一致,以结束“三十年的企业税率逐底竞赛”。

翌日,法国和德国就宣布支持美国的计划,但也重申希望达成数码税协议。德国财政部长肖尔茨(Olaf Scholz)说:“现在期待我们今年能就最低企业税率的国际框架达成协议,同时对数码经济进行更好的征税,已是现实的。”而法国财长勒梅尔(Bruno Le Maire)补充说,他希望“我们还能与耶伦一起推进数码服务的税务工作,在夏季达成经合组织层面的全面协议”。

因此,世界从未像现在这样接近达成历史性的全球税收协议。国际货币基金组织(IMF)财政事务总监加斯帕尔(Vitor Gaspar)对媒体表示,从来没有一个时刻比现在更有理由感到乐观:“美国在这些谈判中立场的改变是一个重要的发展。这一发展使结束在企业所得税领域的‘逐底竞赛’变得更有可能。”

谈判得到推动,但疑虑依然存在

虽然美国最近的立场变化确实是历史性的,但在达成协议之前,仍有许多障碍需要克服。在国内,拜登不仅要克服来自企业游说者、共和党的压力,更有可能要面对民主党党内少数保守派的反对——特别是在这个民主党在参议院任何投票中都不能错失任何同党票的时候。在国外,他还必须与海外盟友打交道。

直到4月7日,美国和欧洲国家还在就国家数码税的开征问题争论不休。由于经合组织谈判进展缓慢,欧洲多个国家已经启动了本国的数码税,导致拜登政府继续威胁要征收报复性关税。

3月26日,美国贸易代表戴琦(Katherine Tai)表示,美国致力于经合组织合作,但只要谈判还没有最终完成,美国就会维持包括关税在内的选择。美国其实已经表示将继续推行特朗普时代的计划,对奥地利、英国、意大利等六个已经颁布数码税的国家征收报复性关税。根据美国贸易代表的数据,这些关税每年的总额可能接近10亿美元,大致相当于这六个国家预计从美国公司收取的税额。

然而,据媒体报道,本周拜登政府在经合组织上提出了解决冲突的新方案。虽然该方案与经合组织的提案不同,但它仍将允许各国根据在其管辖范围内的销售情况对大型跨国公司征税。拜登的提案不专注于科技巨头或数码服务行业,而是将适用于世界上大约一百家最大、最赚钱的公司。这将包括美国科技巨头以及其他大型跨国公司。

虽然经合组织成员国尚未正式对这一提议作出反应,但经合组织税务管理负责人圣阿曼斯(Pascal Saint-Amans)对其前景持积极态度。他表示,这可以为各国提供与经合组织原计划相同的税务收入,也可以让美国筹集到所需资金。他宣称“这重启了谈判,是非常积极的。(…) 这是一个严肃的提案,有机会在(经合组织谈判)和美国国会取得成功。”

如果英国和意大利等其他大型经济体也认同这一观点,这可能是数码税谈判的转折点。不过,在国际企业税协议的道路上,其他障碍依然存在。

即使美国能够与这些国家就数码税达成一致,其他国家也可能有不同的意见。美国的计划将迫使避税天堂和低企业税率的国家,如爱尔兰或荷兰,至少将其税率提高到最低水平。然而爱尔兰的国际竞争力和经济模式很大程度上依赖于其企业税低。

与法国和德国相反,爱尔兰财长多诺霍(Paschal Donohoe)5月6日表示,他对各国能否就全球最低企业税率达成一致持保留意见,并表示爱尔兰将在经合组织上表达自己的担忧。将相关征税限于最大的公司可能还是不足以赢得像爱尔兰这样的国家的青睐,因为这些企业巨头在其海岸上的活动给爱尔兰这些企业税低的国家带来巨大利益。

税务是各国经济政策的核心,税收问题总是难以达成一致。自2011年以来,欧盟成员国自己都未能就如何对公司征税(哪些项目应该征税,哪些不应该征税)达成一致,更不用说征收多少税了。欧盟国家的企业税率差别很大,从匈牙利的9%到法国的32%不等。

要让经合组织的135国谈判在拜登21%税率的提案上达成一致,可能会更加困难。虽然拜登政府现在专注于增加联邦政府收入,而这使得美国在与其他大型经济体达成税务协议方面更加开放,但要如愿在今年夏天前达成共识,却还远未确定。美国已经做出了重大让步,原则上同意让其他国家对美国最大公司征税,现在就看谈判者能否将这一妥协转化成共识了。

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