3月30日,中国全国人大常委会表决通过了香港《基本法》附件一和附件二的修订草案,即香港特首和立法会产生办法。香港选委会方面,区议员不再纳入,新增港区全国政协委员和全国性团体香港代表;立法会方面,议席分布为“432”,选举委员会占40席,功能团体占30席,分区直选占20席;候选人资格审查委员会方面,香港国安委和警务处维护国家安全部门的角色吃重,对候选人资格审查委员会依据香港国安委审查意见书作出的决定不得提起诉讼。

这一方案一如早前外界所料,可谓相当严厉。香港选委会历来是建制派占据主导权,只不过近年来面临来自泛民和本土派的挑战,存在某种不确定性。2019年修例风波爆发后,香港社会弥漫反对北京和港府的情绪,泛民和本土派趁势首次赢得区议会主导权,进而得以主导选委会的区议员人选,提升在选委会里的话语权。再加上近年来香港社会日益盛行的反对北京和港府的情绪,相互叠加,令建制派对选委会的主导权受到威胁。

今次北京出手修改香港选举制度后,香港管治秩序将发生重要变化。图为2020年11月25日,香港特首林郑月娥(中)在立法会会议厅发表施政报告后离开。(AP)

今次北京改革香港选委会构成,从1200人扩充为1500人,取消在其看来已高度泛政治化的区议员选委会席位,增加港区全国政协委员和全国性团体香港代表。此举可以大幅强化建制派影响力,大幅稀释非建制派的话语权,能够有效确保选委会日后继续牢固掌握在北京信任并能控制的建制派手中。

香港立法会的情况同样如此。自香港回归中国以来,建制派长期占据立法会过半席位,其中主要是依靠功能团体的压倒性优势,在分区直选上则往往不敌泛民。2019年修例风波后,泛民和本土派挟区议会大胜的余威和社会上反对北京和港府的情绪,提出“35+”的夺取立法会目标,直接危及建制派的主导权。

如今,北京将香港立法会从70人扩充为90人,通过选委会选举、功能团体选举、分区直接选举三种方式分别选举产生,具体分布为“432”。经此修改后,建制派虽然在分区直选议席处于劣势,但因为在选委会议席、功能界别议席具有垄断优势,故依然能掌握主导权,而且比过去的主导权更大,能大概率获得超过三分之二的席位。

候选人资格审查委员会方面,新修改的香港《基本法》附件一和附件二规定,香港特首领导的国安委根据警务处维护国家安全部门的审查情况,就立法会议员候选人、选举委员会委员候选人、特首候选人是否符合资格作出判断,并就不符合要求和条件者向候选人资格审查委员会出具审查意见书,对候选人资格审查委员会依据香港国安委审查意见书作出的决定不得提起诉讼。这个规定意味着,对于香港候选人资格审查委员会来说,国家安全压倒一切,成为参选的基本要求,香港国安委和警务处维护国家安全部门的权限得以强化,能影响候选人提名。

上述只是基本盘层面的变革,今次政改方案还有诸多可谓严丝合缝的细节。比如,不论特首,还是立法会议员,包括选委会、功能团体、分区直选的议员,都需要一定数额的选委会委员提名。特首候选人须获得不少于188名选委会委员的提名,且五个界别中每个界别参与提名的委员须不少于15名。考虑到有些界别,像港区中国全国人大代表、全国政协委员和全国性团体香港代表的界别,无疑是建制派主导,泛民参选人难以获得符合要求的选委会委员提名,故站在北京的角度来看,相当于进一步为特首选举设置安全阀。

立法会议员的情况同样如此,选委会选举的议员须获得不少于10名、不多于20名选举委员会委员的提名,且每个界别参与提名的委员不少于2名、不多于4名;功能团体选举的议员须获得选委会每个界别不少于2名、不多于4名委员的提名;分区直选的议员,须获得选委会每个界别不少于2名、不多于4名委员的提名。如此设置安全阀,相当于日后对于参选者来说,能否胜出的关键不全在于民众的支持度,而是能否获得选委会各个界别的必要认可,否则根本不可能被提名。

因反对派立法会议员的拖延和阻挠,香港立法会内务委员会曾停摆超过半年,导致大批议案积压。图为2020年5月18日,香港立法会内务委员会主席选举的混乱一幕。(Reuters)

再如,新修改的香港《基本法》附件一规定,选举委员会设召集人制度,由担任国家领导职务的选举委员会委员担任总召集人,“负责必要时召集选举委员会会议,办理有关事宜”,这其实留有相当可操作的空间,在非常时候有兜底作用。而符合条件,“担任国家领导职务的选举委员会委员”,目前香港只有曾任特首的现任中国全国政协副主席董建华、梁振英。此外,新修改的《基本法》附件一和附件二都留有关键“后手”,即“全国人民代表大会常务委员会依法行使本办法和法案、议案的表决程序的修改权”,这可以预防北京眼中的危急情况。

今次政改方案对于深受自由主义民主观念影响的香港社会来说,可以说是相当严厉。此番改革后,北京的全面管治权大幅强化,港府的行政主导得以坐实,泛民、本土派再也难以像过去那样通过立法会来杯葛港府,香港政制将成为北京和港府行政主导下的特色民主。其中北京主导的位阶高于港府主导,港府行政主导主要体现在“高度自治”范围。这一特色民主既不同于中国内地,又不是许多港人期待的西方式选举民主。

从政治稳定和施政效率来看,经此改革后,过去那种类似于立法会内务委员会停摆的乱象将不复存在,有助于政治秩序的稳定和提升港府施政效率。从民主角度来看,选委会角色的强化虽有助于落实协商民主,但确实背离了选举民主,被批严重倒退。这样的改革势必会在海外引发争议,未来成效如何,主要取决于掌握更大主动权的北京和港府今后数年能否通过实实在在的治理成绩来赢得香港人心。

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