公民投票虽然是直接民权的表现,可是因为议题复杂,民众经常不易理解甚至被误导。同时,公投对于代议政治与政党运作都会产生负面的影响,单一议题或政策的公投影响越大,政党的理念与政策将越失去意义,因而增加政党的投机性以及政治的不稳定性。

经过四年半的折腾,英国已于2020年12月31日正式脱离欧洲联盟。但从英国在这段时期的内部纷乱,以及英国与欧盟之间的争议观之,公民投票确实是一个极具杀伤力的政策工具。虽然公投是一种直接民主的方式,可以弥补代议政治之不足,有其重要的价值。但是,公投是否真能解决问题,还是会制造更多的问题,理论与实际是否能够配合,更值得关注。

英国:脱欧公投 闹剧一场

英国脱欧的议题由来已久,主因在于至今英国仍约有半数民众认为自己是英国人而非欧洲人,其欧洲人乃指欧洲大陆人。且传统上,英国就不愿意被卷入欧洲的纷扰,而主张权力平衡。历史的实例,就是1938年英国首相张伯伦(Neville Chamberlain)向希特勒(Adolf Hitler)提出的绥靖政策,以期谋求欧洲的和平,结果事与愿违。

二战结束后,英国前首相丘吉尔(Winston Churchill)还以在野党领袖的身份提出“三环外交”,也就是以英联邦(Commonwealth of Nations)54国为第一环。至今英国外交部的全名还是“外交、国协及发展事务部”(Foreign, Commonwealth and Development Office),可以看出国协的重要地位。再以英美为首的英语系国家为第二环,并建立十分紧密的“英美特殊关系”;最后才是欧洲。由此可见,英国乃堂堂英联邦的统领国,自然不愿与欧陆一般国家平起平坐以及分享主权,可知欧洲对英国重要性的局限。

但因战后欧洲复兴等因素,以及法国在1960年代的阻挠,认为“英美特殊关系”会破坏欧洲的团结,使得英国在1973年才加入欧洲联盟的前身欧洲共同体(European Community)后,随即在1975年举行了是否应该继续留欧的公投,结果过半数投票者支持。然而,英国国内始终存在跨党派的欧洲怀疑主义声浪。

英国前首相卡梅伦任内,英国通过脱欧公投。(VCG)

2015年5月,保守党在选举中大胜,得以一党组阁,当时英国首相卡梅伦(David Cameron)连任成功,民意支持度过半。由于脱欧声浪在保守党内外的纷扰,他在选举中曾声称要以公投来处理脱欧问题。但因卡梅伦首相主张英国继续留在欧盟,故先与欧方谈判,若英国公投留欧成功,则可以获得在租税与移民方面的优惠条件,形塑对于留欧的有利氛围并信心满满。

随即,卡梅伦在2016年2月决定举办留欧公投,以便让脱欧派死心;可是公投案需要准备,所以到6月份才投票。而就在这几个月当中,英国外部情势丕变,尤其欧洲难民问题高涨,脱欧派刚好利用此形势大肆渲染,并以民粹方式唱作俱佳来吸引支持者,再加上炒作早先的欧债危机与恐攻事件等,脱欧公投案终于以留欧48.1%对脱欧51.9%的些微差距惨遭滑铁卢。

综观此过程,卡梅伦首相原本想以公投来反对脱欧,结果大意失荆州。而当时公投已成为一场闹剧,因为数以百万的英国民众在投票后竟感觉被骗,并认为问题根本没有如脱欧派所述如此严重,甚至可说是内阁首相开了国家一个大玩笑,导致他立即辞职下台。继任者梅伊(Theresa May)首相也是主张留欧,但必须遵照公投结果,因而殚精竭虑,但与欧盟的三次协议均遭英国国会否决,最后流泪下台。直到主张脱欧的约翰逊(Boris Johnson)首相上台,才终于达成脱欧的协议。

在这段时间当中,英国政府因人力调配支持脱欧谈判,导致其他部门的政策功能大受影响,英国各界也人心惶惶,英镑贬值,外企出走,伦敦在全球金融中心指数排名已被纽约超越。可谓未蒙其利先受其害,目前还正在盘整中。但此次英国脱欧更严重的后果,将可能是苏格兰与北爱尔兰的公投脱离英国。尤其苏格兰经济以农业为主体,受惠于欧盟农业补助政策,更是在上述脱欧公投中,以悬殊的票数主张留欧,这对英国更将是重大的打击。“大不列颠”将可能变为“小不列颠”,可见英国因公投所招致的影响。

德国:民粹对立 适得其反

以德国公民投票的经验观之,1919年的威玛宪法(Weimarer Verfassung)中确有相关的规定,当时民权高涨,但民主的条件不足,导致公投的效果适得其反,强化了社会对立,助长了独裁政权。1933年纳粹党(NSDAP, NAZI)执政后,以民粹的方式煽动群众,再以立法取得公投发动权,公民投票就变成希特勒独裁与扩张的工具。

比如希特勒曾在1933年国会选举时,将退出国际联盟(League of Nations)的公投合并举行,藉由形塑德国被国际强权打压的印象来冲高选票。接着在1938年以公民投票的方式,希望民众支持希特勒并吞奥地利的正当性,均获得高票过关,结果加速了战争的爆发,并造成重大的伤亡。

希特勒也曾借由公投稳固自身的权力。(Getty)

二战之后的1949年,当时西德制宪先贤拒绝将全国性公投列入暂时性宪法“基本法”,乃基于上述的经验教训所致。至今,德国没有全国性公投,但并未损及其民主政治的运作。所以,公民投票的民主本意虽佳,但其负面的作用甚大。

法国:公投先驱 争议未歇

法国是世界上最早举行公投的国家之一,早在1793年就曾第一次以公投来制宪。依照法国的经验,直至第四共和(1946年至1958年)时期为止,公民投票多半是独裁者假直接民权之名,行巩固权势之实的一种手段,造成人民对于公投的反感。

自1958年以来的第五共和时期,戴高乐(Charles de Gaulle)总统假其个人的威望,以公投稳定法国的宪政制度,功不可没。但后来他矫枉过正,1969年以公投来决定改革参议院的议题未过后黯然下台,也引起民众对于公投的争议。

直至后戴高乐时期,个人民粹因素的重要性降低,公投的正面效果才得以发挥。但是,法国人民在2005年以公投否决了“欧盟宪法”(European Constitution)之后,在2007年批准“里斯本条约”(Treaty of Lisbon)时,法国政府改由国会决议并获得通过。否则,依照当时民调显示,若实行公投,该条约必定再度遭到否决,主要因为民众实在不了解条约的内容,可见公投可能造成的反作用。

美国:联邦体制 各州决定

美国没有全国性公投,只有地方性公投。这是因为在18世纪美国立宪时期,多数的制宪先贤对于直接民主式的公投存有疑虑,因而没有入宪。这必定也与强调代议政治的优越性,以及美国的联邦体制有关,若举行全国性公投,是否还要各州同意?

因而美国只有各州可以自行决定地方性公投,故每当总统或国会选举时,都有多项公投合并举行,比如2020年就有120项州的公投案。由于美国2020年大选的乱象,导致得克萨斯州民众竟有意发起“脱美”公投,但因联邦政府对此类问题拥有最终决定权,也值得关注。

欧盟:整合受阻 减少公投

自2005年起,当欧盟国家进行“宪法条约”批准程序时,所有27个会员国当中有10国需要公投。但由于法国与荷兰在当年即以公投否决了“宪法条约”,使得欧盟整合的过程立即停摆,当时原本还有六个国家需要公投,但大都因此放弃。

因而,当“里斯本条约”在2007年要再度经由各国批准时,27会员国中只有爱尔兰还坚持公投,但不幸又被否决,因而使得26国枯等一国。幸在欧盟各国的影响下,爱尔兰第二次公投终于在2009年通过,以便让欧盟得以继续发展,但这已又延宕了一年多的时间。由此可见,欧洲国家已日益减少使用公投,其适用性确实值得商榷。

台湾:公投催票 两岸波澜

台湾在2004年通过“公投法”,但随即引来大陆在2005年制定《反分裂国家法》加以抵制,导致两岸关系紧张。回顾2004年与2008年,陈水扁都曾以公投绑大选。由2004年的选举与公投经验得知,当时购买飞弹的议题未通过,但事后军购仍照常进行,因而公投的法定效果已被提案者自己否定。所以,绿营并非为公投而公投,而只是为选举催票而公投,其意图极为明显。

2008年民进党提出“入联公投”,国民党还曾提出“返联公投”加以反制,两者都没有过关。而美国在上述两次公投时,都是第一个强力的反对者。后来的资料证明,此乃华府应北京之托所致,否则台湾公投与美国何干?因为一旦公投通过,将触及《反分裂国家法》的问题,后果不堪设想;而美国自然也不愿被拖下水,可见公投的严重性。

马英九时期两岸在2010年签署“海峡两岸经济合作架构协议”(ECFA),但这是否需要经过公投后才生效,朝野意见纷歧。虽然当时多数民调显示,逾半民意支持举办ECFA公投,并获得逾十万民众联署,但在马政府反对下,行政院公投审议委员会驳回ECFA公投案,使得ECFA可以继续施行。若以公投来决定ECFA的去留,将会治丝益棼,台湾内部必定争议不下,ECFA的焦点尽失,绝对因小失大,得不偿失,此乃与上述法国以国会决议取代公投来通过“里斯本条约”的情况类似。

2018年民进党在九合一选举大败,当时纪政推动“东奥正名公投”。但事前国际奥委会也曾来函表示反对,若公投通过,台湾将可能丧失参加奥运的机会,而这些状况甚至连政府相关人士都无法掌握,更遑论一般民众,故民进党也强力反对而未通过。

台湾独派团体也曾发动“制宪公投”。(中央社)

此外,喜乐岛联盟也主张在2019年4月举办公投来决定台湾前途,再遭民进党积极反对,其中美国也再度扮演重要角色。2019年2月,前美国在台协会主席卜睿哲(Richard Bush)发表公开信指出,没有民主机制是完美的,公投不一定比其他机制更好,英国脱欧公投就是一个例子,以致喜乐岛公投案无疾而终。

2020年11月,台湾制宪基金会董事长辜宽敏提出两项制宪公投案,都遭到中选会驳回,仍在要求大法官会议就此案做出释宪的过程中。而目前美国拜登(Joe Biden)总统已上任,其策士就曾表示期盼两岸重启对话,因而绝不愿见两岸因台独公投而掀起波澜,故民进党也将会继续反对。

综合言之,公民投票虽然是直接民权的表现,可是因为议题复杂,民众经常不易理解甚至被误导,英国、法国与荷兰以及欧盟都是最佳例证。因此,政府应该多让民众了解公共事务,这要比公投对于国家民主发展更有帮助。

同时,公投对于代议政治与政党运作都会产生负面的影响,单一议题或政策的公投影响越大,政党的理念与政策将越失去意义,因而增加政党的投机性以及政治的不稳定性,德国的实例就是证明。

此外,公民投票会将政策撕裂后个别处理,而一般的政策都还必须配套,单一政策与其他政策之间的关联性,以及政策与政策之间相互的影响,均将无法顾及,以至于政府对于公投的结果难以因应,英国的经验就是最佳教训。

还有,因为公民投票缺乏民主制度中的妥协精神,在此信息发达的时代,多数的议题都无法以简单的“是”或“否”来回答,这反而会将议题两极化。况且,公民投票更是有心人士的利器,可利用议题煽动群众,以达影响选举结果的目的。因此,公投不会创造更多的民主,反而只会制造更多的煽情。台湾更应吸取欧美国家的经验教训,以避免自陷危难。

(本文作者系国立政治大学国际关系研究中心兼任研究员)

【上文出自第64期《多维TW》(2021年3月4日)名家栏目文章《反思公投:创造民主还是制造煽情?》。如欲阅读更多文章,请按此订阅多维电子刊,流览更多深度报道和独家解析。】

「版权声明:本文版权归多维新闻所有,未经授权,不得转载」


新闻来源:多维新闻网