美国候任总统拜登(Joe Biden)的新内阁名单逐步揭晓,在本周公布了国安外交方面的要职之后,将在下周起公开经济方面的阁员,其中肩负着推动纾困法案、经济复苏、加税、控制赤字等一系列重任的财政部长这一大位,预计将由美国联储局(Fed)前主席耶伦(Janet Yellen)担任,她也将因此成为美国第一位女财长。

74岁的耶伦是经验老道的危机处理者,曾在2010年至2018年先后担任美国联储局的副主席和主席,帮助美国走出金融危机。其专业才能自然毋庸置疑,温和务实的作风也获得两党的广泛尊敬,预计能轻松通过任命案。

不过,也有一些声音担心她是否具备必要的政治手腕,来应对财长将面临的挑战。耶伦职业生涯基本上是在联储局系统内度过,属于一个“决策者”,可以较为独立地做出专业判断,鲜少需要面对政治斗争。而担任财长后,耶伦需要往返白宫和国会之间,推动跨党派法案,而她将面对的是一个高度党派化的国会,所承担的角色更多地是一个“谈判者”。

拜登日前公开第一批内阁名单,包括国务卿布林肯(右)等。(美联社)

虽然耶伦在担任联储局主席期间需要尽量统一12名政策委员会成员之间的意见,但其中大多属于鹰鸽两派的理念之争,亦或是具体的技术问题,而非为了反对而反对的政治操弄。而如今国会中“否决政治”大行其道,两党很难达成共识,财长这个职务比过往更需要长袖善舞的圆滑手腕具和高超的谈判技巧。耶伦是否能适应角色转变,弥合两党分歧,落实拜登的政策,将是她面临的重大考验。

纾困方案为首要挑战

耶伦面临的第一关就是纾困法案。就她个人而言,耶伦赞成在危机时刻忽略债务问题,大手笔且源源不断地刺激经济。另外,她还非常看重失业问题,因其年幼时在纽约布鲁克林区生活时切身体会长期失业对人的负面影响。这意味着在美国失业率大致回落到一定水平之前,耶伦都会倾向于推动较为激进的纾困方案。

这显然与共和党的观念存在巨大抵触,或许为本来就已艰难的两党谈判带来新的挑战。在大选前,面对民主党坚持2.2万亿美元经济刺激计划,共和党只愿同意5,000亿美元的瘦身版。如今选举虽已尘埃落定,但共和党多数党领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)至今尚未承认拜登为候任总统,反映出他还将保持“拒绝合作”的模式。不难猜想,麦康奈尔或许有意等到明年1月5日乔治亚州参议员补选结果出炉,确定共和党能否继续掌控参议院后,再决定最终报价。

现财长努钦(Steven Mnuchin)在两党间斡旋纾困法案以失败告终。(美联社)

但时间不等人,智库“世纪基金会”(The Century Foundation)指出,“失业援助项目”和“各州救济金延长13周项目”将在12月26日到期,若国会届时未能通过新的派钱方案,将有1,200万人丧失主要收入来源,本已显出疲态的经济回升势头将大受打击。一旦两党拖到拜登明年1月20日正式入主白宫时都无法达成共识,耶伦就将继承一个更糟糕的经济局面,必须立马斡旋两党达成纾困案。

在这个过程中,耶伦必须要脱离过往决策者的思维方式,将自己的主张及预想金额放在第二位,而转身成为一个谈判者,发挥妥协的艺术,提出能一个能凝聚大多数共识的方案。她需要团结民主党内的温和派和激进派,同时还要大力游说持中间实用立场的共和党议员脱离麦康奈尔控制,构成一个跨党派法案。如果耶伦无法适应这样的身份转变,或者没有足够手腕将特朗普时期几乎铁板一块的共和党分而化之,就可能难以取得拜登政府希望看到的成绩。

而从过往来看,耶伦是一个在压力下坚持自己想法的谨慎决策者,例如她在担任联储局主席时,大体顶住“通胀鹰派”的压力,直到失业率稳定在自己认可的标准后,才在2015年年底第一次加息,历史也证明通胀一直维持在健康水平,没有因长期的量化宽松而飞涨。但她的这份“固执”,可能在与国会的谈判中成了阻碍。

税改政策将成两党角斗场

如果迫在眉睫的纾困案得以解决,耶伦就将迎来另一重大挑战——控制财政赤字。尽管耶伦不吝于“大放水”以刺激经济,但她同时也对于美国的债务问题忧心忡忡,这让她与共和党人站在了同一战线上。美国2020年的财政赤字达到3.1万亿美元,是2019年的三倍,共和党参议员克鲁兹(Ted Cruz)10月底指出党内可能“重新关注赤字和债务问题”——尽管他们在过去四年对于美国总体债务从20万亿美元飙升至27万亿美元选择性忽视。

美国领取失业救济金的人数回升至74.2万人,图为伊利诺伊州一位妇女11月从求职中心内走出。(美联社)

不过,耶伦此前对于赤字开出的药方,属于两边不讨好,其一是共和党人痛恨的加税,其二是民主党反对的削减医保和养老金支出。她曾在2018年表示,“美国的债务现状无法持续下去……如果我有一根魔杖的话,我会加税和削减养老金开支。”她去年还更是对于政府的长者和低收入者医保支出开炮,指倘若不减少相关项目的花销规模,债务问题无法仅凭增加国库收入解决。

在入了拜登内阁后,耶伦力推的自然是加税,而不是向福利支出动刀。在税改方面两党显然可以达成一部分的共识,例如在税务上激励企业将供应链回迁美国、对中低收入家庭予以更多税务减免等等,一部分共和党人还或许愿在最高一级入息税上做出让步,但除此之外就进入了异常艰难的领域,提高投资收入税、公司税势必将成为双方厮杀的角斗场,耶伦无疑面临一场恶战。

另外还让外界好奇的是,耶伦是否会推动“碳排放税”(carbon tax)计划,她此前与一个跨党派的“气候领导委员会”合作,该机构建议向碳排放量每吨征税40美元,以鼓励工厂逐渐放弃化石能源。不过,“碳排放税”没有写入拜登税改方案和绿色能源计划,对于国会共和党人也似乎过于激进了,在这一政策上达成共识难于上青天。不知她是否会遗憾地顺势放弃,还是坚持己见?

耶伦赞成的碳排放税落实难度很大。(美联社)

肩负调整贸易关系大任

除了经济复苏方案和税改政策,财长还将重新调整美国与其他国家的贸易关系。耶伦是自由贸易的坚定支持者,但也承认自由贸易给美国造成了不少问题,而这归咎于决策者未能及时保护在全球化中失业的工人,导致了民粹主义在美国大行其道。她可能愿意倾向于采取一些非对抗性的、着眼提升美国自身实力的贸易保护主义,来保障美国制造业,这与拜登团队的理念别无二致。

在中美贸易战方面,她也与拜登团队持类似看法,即这场贸易战是由美国消费者来买单。但耶伦也未明确呼吁取消贸易战以来实施的所有关税,这意味着她可能以更加谨慎的态度,评估各类关税对美国消费者损失几何,缩小关税扫射的范围,但同时会要求中国在知识产权等方面做出更多承诺和政策改变作为交换。不过,耶伦过往的外交经验不足,这可能对她重新调整与各国的贸易关系、重新支持世贸组织(WTO)运转等任务构成挑战。

总体而言,耶伦的专业技能和人格品性都毋庸置疑,市场也对她充满期待,但究竟她是否能从过往的决策者转型为谈判者,搭起两党的桥梁,成功推行跨党派立法,而无需采取像特朗普那般在国会激烈争斗、完全不顾另一方的主张的下策,这将考验她的政治智慧,也将是拜登政府成功和美国经济复苏的关键。

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