2020年11月15日,中国大陆和越南等其他14个国家签署协议,组成全世界规模最大的贸易联盟RCEP。(路透社)

历经8年谈判,中国主导的“区域全面经济伙伴关系协议”(RCEP),在15日举行的东盟高峰会完成签署。这个包括中国、日本、南韩、10个东盟国家、澳洲与新西兰的亚洲最大、涵盖全球30%的国内生产毛额(GDP)的自由贸易区(FTA),有机会在1年后生效。

虽然在台北外交部RCEP简介的网页上,表明了争取参与RCEP的目标,但RCEP既然由中国大陆主导,以当前两岸关系恶化的程度,加入机会几乎为零。

自美国特朗普(Donald Trump)政府对北京采取“全面对抗”态度后,台湾选边美国迹象明显。中国大陆华为、中兴等5G通讯设备被完全排除于台湾市场,政府部门使用“中国制”产品也被视为大忌;相对美国,则开放有争议的美猪、美牛进口。然而预订20日在华府举行的“台美经济繁荣伙伴对话”,并没有安排双边贸易协议(BTA)或FTA的议题。若陆、美两头都落空,则台湾“经贸孤儿”的前景将令人忧心。台湾需考虑“再选边”。

RCEP对台湾的影响如“温水煮青蛙”

FTA的概念,就是签约国相互开放市场,让出口的原料与产品不用负担关税,以降低生产成本,提高消费福利。如果不是签约国,出口产品就要负担关税而丧失竞争力。如此非FTA国的出口企业只有三个选择:寻找新的市场、转移生产基地或结束营业。

然而在各国纷纷拉帮结盟,寻求经济整合,签订FTA下,台湾出口企业能选择的市场非常有限。目前除了与大陆签订的ECFA之外,台湾只与巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拉圭、斯威士兰、伯利兹以及新加坡、新西兰等国签订FTA。这些国家市场都太小,只有ECFA的大陆市场大。这是为什么两岸关系恶化后,许多企业担心中国大陆中止ECFA的原因。

如果没有条件开发新市场,企业为避免结束营业,只有转移生产基地。美国与中国打贸易战,征收中国大陆产品高额关税后,就有许多台商将生产基地迁回台湾,让台湾这两年GDP数据非常漂亮。或者迁到东南亚,尤其是越南。

台商或其他国家的大企业会选择越南作为生产基地(例如韩国三星电子,2018年产值占越南GDP的28%),除了土地与劳力成本较低外,越南是全世界签订FTA最多的国家之一,不仅与17国签订FTA,还参加了东盟、欧盟以及跨太平洋伙伴全面进步协议(CPTPP)等区域FTA,现在还要再加上RCEP。

虽然台湾引以自豪的电子产业,依据世界贸易组织(WTO)通过的“关于信息科技产品贸易之部长宣言”(ITA),电子零组件以及半导体制程上下游产品为零关税;台湾可以成为全球电子产品的主要供应链,而不受较少签订FTA的影响。但在生产成果的分配上,台湾只能获得土地(厂房)租金与劳动工资利益,更高额的资本利得为股东所有;而在台湾设厂的电子高科技企业,股东很多都是外国人,例如半导体代工全球第一号称“护国神山”的台积电,外资持股高达78%。台湾利基并没有想象那么高。

更重要的是,高科技产业是资本密集产业,对台湾就业的帮助远不如传统产业。台湾与RCEP的贸易量占台湾外贸总额的59%,RECP一旦生效,承压关税的企业很多。这十几年来如纺织、家具等劳力密集产业陆续离开台湾,工作机会减少,已经让台湾工资水平停滞不前。如果机械、石化、汽机车零配件、食品加工等出口产业为避免10%到20%的关税,也迁离台湾,台湾年轻人的就业机会将更少。并不是每个人都能成为电子工程师。

这意味着台湾的经济,有可能如温水煮青蛙的逐渐萎缩,除了高科技产业一枝独秀。然而独木将不足以支撑大厦。当然,这也不意味着台湾若不能加入RCEP就将被带走所有经济前景,问题在台湾继续选边美国还能带来多少机会。这就要思考美国重返“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”(TPP)的问题。

美国会重返TPP吗?

如果我们把记忆拉到5年前,那时美国总统奥巴马(Barack Obama)全力推动TPP,以整合亚太地区盟友,并顺利在2016年2月4日签署协议。同年的5月20日,蔡英文总统第一任期的就职演说,即宣示将带领台湾加入TPP。

然而,第二年,特朗普就任美国总统后,以TPP损害美国工人的就业机会,宣布退出TPP。日本接手主导转型为CPTPP,冻结了部分美国主张但各国反对的条文。2018年初,日本、加拿大、澳洲、新西兰、新加坡、马来西亚、越南、文莱、墨西哥、智利、秘鲁等11国完成签署,年底在墨西哥、日本等7国完成国内批准程序后,正式生效。

台经济部长王美花表示,假设台湾加入RCEP,需要承认九二共识、一国两制,她认为这部分没办法接受。(中央社)

台湾也努力争取加入CPTPP,但没有下文。主导的日本如果基于中国因素不愿放手,则似乎只有期待与中国处于竞争情境下的美国。

TPP是前民主党总统奥巴马一手催生的得意之作,目的是形成由美国主导,将中国排挤在外的太平洋区经济联盟,为其“亚洲再平衡”策略核心。曾任奥巴马副手的拜登(Joseph Biden)击败特朗普,赢得美国总统大位后,若要联合亚洲盟国共同施压中国,TPP将是个很好用的平台,上任后理应尽快重返。果如此,则以台湾经贸实力,美国应该也乐意接纳,以增强联盟实力。

但问题没那么简单。TPP既改组为CPTPP,就不再存在,重返必须重新谈判。另一个选项是美国直接加入CPTPP,但那个冻结美国主张的经济联盟条件比TPP更差,拜登不会同意。重启TPP谈判则不仅耗时,还必须考虑美国国内的反对情绪。

事实上,在2016年的大选中,代表民主党出征的希拉里(Hillary Clinton),就已经表态反对TPP,因为要“阻止任何流失工作与维持低薪的贸易协议,包括TPP”。那年特朗普所以能赢得大选,工作机会丧失的铁锈带摇摆州将票投给他,是关键原因。这次大选特朗普的普选票虽然输给拜登,但也超过7,000万票,史上次高;这表示他的主张还是有市场的。拜登在胜选感言时强调,要做个“赢得全体人民信心的总统”,将不会忽视铁锈带选民的意见。在可预见的将来,美国重启TPP的机会很低,对台湾开放市场,签署台美FTA的可能性,也偏低。

美国之所以反对TPP,与台湾必须加入RCEP或CPTPP的道理其实是一样的,都与劳工就业与低薪有关。只是美国贸易入超,愈不开放市场愈能保住工作机会,台湾则是贸易出超,效果相反,愈少加入FTA的区域经济整合,就愈不能保住工作机会。

RCEP签署后,亚洲经济整合将进入新的时代,台湾不能加入,长期经济陷入萎缩的风险很大。若签署台美FTA,加入CPTPP或TPP的机会甚微,则选边美国的效益需重新考虑。“再选边”并不是要180度转向而选边中国大陆,但也无需效法特朗普政府对中国大陆全面对抗。改善两岸关系是台湾必须考虑的选项。至少,ECFA是台湾目前唯一较大的FTA,若出现变局,则台湾产业空洞化的风暴,就会迫在眉睫。

(作者系台湾国际战略学会执行长、博士)

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