2018年5月8日,特朗普政府正式将美国退出《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA,简称“伊朗核协议”)。但继美国大选得胜的拜登承诺为伊朗提供“一条可靠的外交回旋之路”,原本在奥巴马任总统和拜登任副总统时达成的伊朗核协议又上了头条。

然而,虽然很多人都在庆祝美国决定坚持其国际承诺,但美国是否能轻易地重新加入该协议,仍然存在很大的不确定性。

重新加入伊朗核协议不是拜登一个人可以做出的决定——先需要确保各方的善意。

2020年11月8日,伊朗,人们走过德黑兰大巴扎。伊朗人对拜登当选美国第46任总统表示欢迎,认为这是他们这个已经遭受历史上最严厉制裁的国家未来的希望灯塔。(美联社/Vahid Salemi)

各个方面的条件

拜登表示,只有在“德黑兰恢复遵守协议”的情况下,他才会重新加入该协议。在特朗普退出协议后,伊朗认为没有理由继续尊重协议,并再次开始提炼核原料。这意味着拜登需要说服伊朗回归并遵守之前的承诺,放弃其从2018年开始积累的核库存,才能重新加入该协议。

然而,在拜登当选后,伊朗外交部扎里夫(Mohammad Javad Zarif)9日表示,只有美国纠正其“错误的道路”并做出“重要改变”,伊朗才会考虑重新履行协议承诺,这也回应了他此前的立场,即只有美国解除特朗普时代的所有制裁,并美国对伊朗因单方面结束协议进行补偿,伊朗才会坚持遵守。

除此之外,特朗普政府还明确表示,将在剩下的两个月内竭尽全力阻碍达成协议的任何可能性。美国媒体《Axios》报道称,特朗普政府计划在拜登就职之前,每周都对伊朗实施新的制裁。美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)也将很快前往该地区,计划于11月18日抵达以色列,为加大对伊朗的压力做最后的努力。

2020年11月8日,伊朗总统鲁哈尼在德黑兰的一次会议上讲话。当天,鲁哈尼呼吁拜登“弥补过去的错误”,让美国回到德黑兰2015年与世界大国达成的核协议。(伊朗总统府办公室通过美联社)

这可能会使伊朗“取消所有制裁”的要求难以被满足;双方都在等待对方做出让步,谈判将难以开局。

此外,拜登打算重新加入协议,遭到了美国在中东地区盟友的怀疑,因为他们长期以来一直反对伊朗在该地区的影响力。以色列、阿联酋和沙特阿拉伯都表示反对重回协议,即使拜登能够让伊朗回到谈判桌前,他也必须说服这些盟友,否则将面临潜在冲突的风险。

11月4日,以色列部长哈内格比(Tzachi Hanegbi)表示,美国重新加入协议可能迫使以色列对德黑兰采取单方面行动,有可能引发战争。最近,11月12日,沙特国王向其最高顾问机构发表讲话,呼吁“国际社会对伊朗采取果断立场”。

另外,对伊朗核计划的限制原本就将在几年内到期,以色列和沙特指责伊朗核协议的范围过于有限:它没有限制伊朗的弹道导弹计划,也没有限制伊朗对黎巴嫩的真主党(Hezbollah)或也门的胡塞(Houthi)武装等海外民兵的支持。这些国家认为,需要达成更好的协议,才能真正防止伊朗破坏地区稳定。

拜登自己的一些顾问对此表示同意,并称希望重新谈判协议;拜登本人曾表示,重新回到该协议是“后续谈判的起点”。然而,这可能会使协议更加难以达成。

“JCPOA-minus”还是“JCPOA-plus”?

为了缓解原有协议的局限性,一些政客呼吁达成“JCPOA-plus”,即达成一个更广泛的协议,对伊朗施加更重的限制。然而,不言而喻的是,在与伊朗的谈判中增加新的问题和条件,会立即增加谈判的难度。

图为2015年4月18日,德黑兰举行建军节阅兵期间。(Getty Images)

伊朗外交部长扎里夫上个月对新的谈判的前景表示怀疑,哪怕是只为推后原有协议到期日期的谈判。他在对美国外交关系协会(Council on Foreign Relations)发言时警告说:“我们在谈判这些(日期)限制上花的时间比其他任何事情都要多。”任何新的条件都可能使协议很难达成,或者干脆让伊朗连谈判都不敢参加。

为了避免使协议无法达成,有些人建议改用临时核协议,“JCPOA-minus”,即双方逐步回到协议条款,同时也避免中东地区的对抗行为。

布鲁金斯学会(Brookings Institution)伊朗问题专家马洛尼(Suzanne Maloney)称,她认为拜登政府会尽早进行外交推动,让双方回到“更加遵守”(greater compliance)义务的状态。譬如,拜登可能会通过恢复对伊朗石油出口的制裁豁免、取消对该国央行“恐怖主义资助者”的认定或消除特朗普政府设置的障碍,迅速改善局势。

曾在奥巴马时期从事伊朗制裁工作的前国务院工作人员霍赫斯坦(Amos Hochstein)在接受以色列媒体采访时表示,在拜登担任总统的头几个月,他可能会解除制裁,以换取伊朗暂停特朗普推出协议后发展的核计划。然后,他可以尝试在晚些时候改变协议的到期日期。

不过,这种做法需要更多时间来完成,而时间可能不在拜登这边。正如拜登自己所说的那样,特朗普取消该协议可能使伊朗距离拥有一颗核弹只有“几个月”的时间。

虽然伊朗受到制裁的重创,但也会继续积累裂变材料,以此为筹码向美国施压,迫使其做出让步。

更复杂的情况在国内

由于美国国内有紧迫的优先事项要处理——日益严重的疫情和前所未有的经济衰退——拜登可能不得不在以下两者之间做出选择:现在重新达成一项不理想的协议,还是冒着伊朗得到核武器或该地区爆发冲突的风险等待未来达成更好的协议。无论哪种方式,他都只是将问题一直拖下去。

2020年11月12日,美国伊朗问题特别代表艾布拉姆斯(Elliott Abrams)在阿拉伯联合酋长国阿布扎比接受美联社采访。艾布拉姆斯坚持认为,针对伊朗的制裁压力运动将持续到拜登执政时期,即使新任总统已经承诺可能让美国重返伊朗核协议。(美联社图片/Kamran Jebreili)

伊朗的国内政治演变,也可能为美国带来更多挑战。该国将于明年7月举行总统选举,而政治评论者预计一名反美“强硬派”候选人将获胜。伊朗现任总统鲁哈尼(Hassan Rouhani)的“改革派”政府受到特朗普制裁的严重伤害,最高领袖哈梅内伊也需要因应国内声浪而为强硬派站台,而强硬派在2月的议会选举中已经表现得异常出色。

这意味着现在开始的任何谈判都可能受到新领导层的质疑,除非双方能在7月之前进入合规并恢复协议。

以色列前国家安全副顾问弗里利希(Chuck Freilich)在接受《以色列时报》(The Times of Israel)采访时表示,拜登的就职典礼、伊朗迅速逼近核爆点以及即将到来的伊朗大选三者的交集意味着拜登要么迅速行动,要么就得冒着等一年的风险,才会有人与之对话。

最终,拜登最好的选择可能是等待:特朗普的制裁已经深深伤害了伊朗,拖延时间可能会迫使该国在7月后以较宽松的条件重返谈判桌。不过,核问题的时钟正在流逝,该地区的地缘政治变化可能会影响未来的谈判。

无论情况如何,拜登能否重振他前老板奥巴马的协议,仍有很大的不确定性。

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新闻来源:多维新闻网